[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)民 土地使用權(quán) 保護(hù)
[論文摘要]農(nóng)民的土地使用權(quán)是模糊殘缺的，也是脆弱的。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民+AC／t~權(quán)的保護(hù)，就要革現(xiàn)有的土地出讓方式，進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地使用權(quán)以及其他保護(hù)措施，如完善對(duì)農(nóng)民土地的征收、征用和補(bǔ)償制度，建立司法審查制度，提高農(nóng)民的法律權(quán)利意識(shí)等。
農(nóng)民土地使用權(quán)問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要問(wèn)題，是農(nóng)村的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國(guó)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。我們要妥善解決農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。
一、農(nóng)民土地使用權(quán)—模糊殘缺的權(quán)利
土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。縱觀(guān)現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類(lèi):城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等。川農(nóng)民土地使用權(quán)主要是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年3月1日生效的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30 ^" 70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。
宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)。同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。雖然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒(méi)有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押。申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割的一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。
單從上述規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民土地使用權(quán)是清楚完整的權(quán)利，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而，任何一種法律權(quán)利都不能在真空中單獨(dú)存在，它的真正實(shí)現(xiàn)還需要其他相關(guān)聯(lián)的法律權(quán)利和法律義務(wù)的規(guī)定的協(xié)同作用。所以，權(quán)利要切實(shí)有效，只有權(quán)利本身清楚完整還不夠，還要求與它相關(guān)聯(lián)的各種權(quán)利也要清楚完整，而且它們之間的關(guān)系也應(yīng)清楚明了，否則，這些權(quán)利實(shí)際上就仍然還是模糊的、殘缺的。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，是土地所有權(quán)派生的權(quán)利，兩者關(guān)系密不可分。所以，土地使用權(quán)的權(quán)利狀況離不開(kāi)土地所有權(quán)的權(quán)利狀況。而現(xiàn)在的土地所有權(quán)是非常模糊的。第一，權(quán)屬不具體。現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的。“三級(jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線(xiàn)十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊。具體屬于哪個(gè)集體所有?是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))?是村?是組?不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。第二，主體不明確。目前無(wú)論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對(duì)土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無(wú)具體的土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)予以界定和確認(rèn)，無(wú)產(chǎn)權(quán)證就無(wú)土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)。這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰(shuí)實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，權(quán)利無(wú)保證。農(nóng)民作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。
土地所有權(quán)的模糊，導(dǎo)致農(nóng)民土地使用權(quán)成了模糊殘缺的權(quán)利。其一，關(guān)系不清。表面看來(lái)土地所有權(quán)是土地使用權(quán)的基礎(chǔ)，兩者可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。農(nóng)民集所有者、使用者、經(jīng)營(yíng)者三重身份于一身，也集所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三重權(quán)利在一起，這些權(quán)利的關(guān)系及其界限都還不清楚。所以，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)，在學(xué)術(shù)界就存在行政合同說(shuō)、民事合同說(shuō)和經(jīng)濟(jì)合同說(shuō)三種不同的觀(guān)點(diǎn)。其二，定位不準(zhǔn)，權(quán)能不清。前述關(guān)系不清，導(dǎo)致土地使用權(quán)定位不準(zhǔn)，其具體權(quán)能的內(nèi)涵與外延都不清楚，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也受牽掣。其三，權(quán)利殘缺。從立法意圖來(lái)看，農(nóng)民土地使用權(quán)要體現(xiàn)農(nóng)民土地所有者權(quán)利，土地使用權(quán)應(yīng)該包含所有者的部分權(quán)能。但現(xiàn)實(shí)卻是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。”
二、農(nóng)民土地使用權(quán)—脆弱的權(quán)利
土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的模糊殘缺，成為一些人侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的“合理合法”的根據(jù)。農(nóng)民失去了其土地的真正主人的權(quán)利，農(nóng)民土地使用權(quán)就成了脆弱的權(quán)利。
(一)土地被大量侵占，農(nóng)民土地使用權(quán)成空中閣樓。土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農(nóng)民的土地。“生于斯，長(zhǎng)于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒(méi)有能力去與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)抗?fàn)巵?lái)保護(hù)土地所有者的權(quán)利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府，在土地問(wèn)題上，事實(shí)上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“最嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢(shì)頭。相反，就在國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。三次由“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”引發(fā)的“圈地?zé)帷保ψ吡? 300多萬(wàn)畝土地。C3]而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為籌措經(jīng)費(fèi)，“賣(mài)地”成為首選的籌資方式。C4]據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來(lái)全國(guó)有近億畝耕地被征用，有4 00。多萬(wàn)農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)農(nóng)民”。CS]“皮之不存，毛將焉附”。農(nóng)民失去了土地，農(nóng)民土地使用權(quán)也成了空中閣樓。
(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯。盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國(guó)家規(guī)定土地的承包使用期在延長(zhǎng)15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營(yíng)周期人為縮短，不利于對(duì)土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)，卻有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用土地以權(quán)謀私、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉蹋瑢?duì)所有者越有利。有資料顯示，通過(guò)“圈地?zé)帷笔雇恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬(wàn)億元之巨。這些本來(lái)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益”，由于現(xiàn)行法律語(yǔ)焉不詳，而成為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪(fǎng)或群體上訪(fǎng)案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。
(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也受侵害。我國(guó)憲法規(guī)定了保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則沒(méi)有明確規(guī)定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒(méi)有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問(wèn)題外，主要是參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)章及文件來(lái)干預(yù)和處分在征用過(guò)程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少?gòu)姆杉俺绦蛏暇褪艿讲划?dāng)限制。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹(shù)木、青苗等私產(chǎn)。C6)
有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民土地使用權(quán)是農(nóng)民的主要恒產(chǎn)，但這種恒產(chǎn)卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒(méi)有成為“恒產(chǎn)”，這對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展都是非常不利的。
三、完善農(nóng)民土地使用權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)
完善農(nóng)民土地使用權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的共同努力，當(dāng)前需要從以下幾方面著手:
〔一)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地使用權(quán)的根本—土地。實(shí)踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)橐恍┑胤秸疄樽非驡DP會(huì)“攻關(guān)”審批機(jī)關(guān)，其手法可以說(shuō)是五花八門(mén)。而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門(mén)，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用“尋租理論”證明“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來(lái)妨礙產(chǎn)權(quán)的可能”。“當(dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來(lái)維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒(méi)有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來(lái)消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來(lái)了權(quán)力的博弈。mC}0〕趙曉先生的這段有關(guān)“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話(huà)語(yǔ)，成功地揭開(kāi)了在“土地使用權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就“土地問(wèn)題”的爭(zhēng)議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地權(quán)益的行為幾乎無(wú)法遏制的謎底。
(二)進(jìn)一步明確農(nóng)民土地使用權(quán)利。由于土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的密切聯(lián)系，要進(jìn)一步明確農(nóng)民土地使用權(quán)利，必須將兩者結(jié)合起來(lái)考慮:第一是明確集體所有權(quán);第二是明確土地使用權(quán)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定，即將所有權(quán)的具體歸屬、權(quán)能、權(quán)能實(shí)現(xiàn)等“內(nèi)涵”與“外延”都明確化。所有權(quán)不明確，使用權(quán)就不能明確起來(lái)。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了土地使用權(quán)，卻忽略了集體所有權(quán)，這樣是難以達(dá)到有效保護(hù)土地使用權(quán)的。明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體”、“少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯?jìng)�(gè)體合法的土地使用權(quán)。有的學(xué)者建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國(guó)目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢Ｗ鳛檗r(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村目前基本上沒(méi)有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒(méi)有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。’心〕而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國(guó)還不宜實(shí)行土地私有制。我們需做的是應(yīng)進(jìn)一步明確土地使用權(quán)。除了明確使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“內(nèi)涵”與“外延”，權(quán)利與義務(wù)，與所有權(quán)之間的相互關(guān)系以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能結(jié)構(gòu)等內(nèi)容外，還要明確一點(diǎn)，即讓農(nóng)民享有“四權(quán)”統(tǒng)一的土地使用權(quán)，即承認(rèn)農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，包括占用、使用、收益和處分四權(quán)。處分權(quán)包括對(duì)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。有學(xué)者建議實(shí)行土地的“永佃”制，Cz)但其實(shí)質(zhì)仍然是給予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。
明確農(nóng)民土地使用權(quán)利:1。有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，如發(fā)包方隨意改變農(nóng)民的土地承包權(quán)，隨意轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包農(nóng)民的承包地等。2.有利于增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，使農(nóng)民的利益不致因土地流轉(zhuǎn)而受到損害。3.有利于促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地的利用效率。4.有利于保護(hù)耕地，防止腐敗和土地尋租行為，推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。
(三)其他措施。如完善對(duì)農(nóng)民土地征收、征用和補(bǔ)償制度，建立司法審查制度，提高農(nóng)民的法律權(quán)利意識(shí)等，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)也是必要的，但這里不再詳述。
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